T&E, Transport & Environment, September 2013

Staatliche Beihilfen für Luftverkehrswirtschaft

BRÜSSEL: Am 03. Juli 2013 veröffentlichte die EU-Kommission einen überarbeiteten Richtlinienentwurf für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften. Diese Richtlinien müssen unbedingt neu beraten werden, würde der derzeitige Entwurf doch eine weitere Verschärfung der Wettbewerbsverzerrung, eine Verschwendung öffentlicher Gelder und die Ausgabe von Milliarden für ausgesprochen klimaschädliche Unternehmungen bewirken.

Viel mehr staatliche Beihilfen als die EU-Kommission veranschlagt

Die EU-Kommission veröffentlicht regelmäßig Zahlen über ausgereichte staatliche Beihilfen. So kommt die Kommission auf eine im Zeitraum von 2006 bis 2011 durchschnittlich ausgezahlte Summe von 396 Mio. Euro pro Jahr für den Bereich Luftfahrt¹⁾.
Transport & Environment hat eine eigene Untersuchung durchgeführt, die sämtliche von der Kommission entschiedenen und veröffentlichten Förderbescheide des Zeitraumes von 2001 bis April 2013 umfasst.
Unsere eigene Datenbank lässt erkennen, dass die EU-Mitgliedstaaten seit dem Jahr 2005 der Luftfahrtindustrie jährlich mehr als 3 Milliarden Euro ausgezahlt haben. Das ist sieben mal mehr als die EU-Kommission veröffentlicht hat. Die tatsächliche Fördersumme ist jedoch wahrscheinlich noch wesentlich höher. Aktuell sind 70 offene Förderverfahren bei der EU-Kommission anhängig, die allesamt noch nicht entschieden wurden. Dazu kommt, dass die bei der EU-Kommission angemeldeten Förderverfahren keineswegs ein vollständiges Bild der Wirklichkeit widerspiegeln, denn viele Förderanträge werden der Kommission gar nicht angezeigt.

Wir schätzen, dass die Summe von 3 Milliarden staatlicher Beihilfen den CO2-Ausstoß der Luftfahrtindustrie um 3-5 Millionen Tonnen jährlich ansteigen lassen²⁾. Dieser Anstieg hat etwa dieselbe Größenordnung wie die CO2-Reduzierungen, die durch die Einbeziehung der Luftfahrtindustrie in den internationalen CO2-Emissionshandel entstehen (gemeint ist die Gesamteinsparung, also alle Flüge zwischen, von und zu den EU-Flughäfen).
Dies steht im Widerspruch zu dem Weißbuch der EU-Kommission zur Reduzierung des Treibhausgasausstoßes im Transportwesen um 60% im Jahr 2050, bezogen auf das Jahr 1990; was eine Reduzierung um 70% bezogen auf 2013 bedeutet.

Die Luftfahrt ist sehr klimaschädlich und nach wie vor hoch subventioniert

Fliegen ist die klimaschädlichste Verkehrsform überhaupt. Würde man die Luftfahrtindustrie wie einen Staat behandeln, dann würde sie auf dem 7. Platz beim jährlichen CO2-Ausstoß stehen, zwischen Deutschland und Korea. Die Luftfahrt ist zu 5% an der globalen Erwärmung beteiligt³⁾, wird aber noch immer nicht zur Senkung der Emissionen herangezogen. Die Luftfahrtindustrie ist von beidem befreit, sowohl von der Zahlung der Mehrwertsteuer als auch der Mineralölbesteuerung (Kraftstoff), die grundlegende Steuerarten in fast allen Bereichen der EU-Wirtschaft sind. Dadurch entsteht eine riesige Finanzlücke in Höhe von etwa 40 Milliarden Euro pro Jahr in den nationalen Haushalten⁴⁾. Auch der Internationale Währungsfonds akzeptiert die Unterbesteuerung der Luftfahrtindustrie⁵⁾.
Weiterhin ist infrage zu stellen, ob diejenigen, die regelmäßig mit den Flugzeug unterwegs sind, überhaupt einer staatlichen Subventionierung bedürfen. Zum Beispiel in London-Stansted, einem Flughafen der vorwiegend von Billigairlines genutzt wird, liegt das durchschnittliche Monats-Haushaltseinkommen der von dort in den Urlaub fliegenden britischen Familien um etwa ein Drittel höher als das durchschnittliche Haushaltseinkommen in Großbritannien⁶⁾.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu rechtfertigen, dass die durch Unterbesteuerung erzeugten Verwerfungen auch noch durch staatliche Beihilfen verschärft werden. Dies wird die Wirtschaft zur Schaffung von noch mehr Flugverkehr ermuntern, was die globale Erwärmung wiederum weiter anheizt. Es gibt zweifelsohne Wege, die Ökonomien in ärmeren Regionen effizienter und CO2-ärmer zu unterstützen, als über den Weg zu mehr Flugverkehr!

Die staatlichen Beihilfen für den Luftverkehr sollten stark eingeschränkt werden

In einigen sehr eng begrenzten Fällen mag es soziale oder finanzielle Gründe für die staatliche Unterstützung der Luftfahrtindustrie geben. So z.B. wenn eine Insel, beispielsweise in Griechenland, mittels Luftverkehr versorgt werden muss, obwohl das nicht kostendeckend gestaltet werden kann. Dort kann staatliche Beihilfe durchaus erforderlich sein. Oder in den nördlichen Regionen Skandinaviens kann dies ebenfalls zutreffen. All solche Dinge, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, die können und müssen im Rahmen einer öffentlichen Dienstleistungspflicht (engl.: Public Service Obligation - PSO) vom Staat geleistet werden. Dies würde Beihilfen erlauben für alle die Regionen, die ohne die Versorgung durch einen bestimmten Flughafen in einer Art und Weise abgeschnitten wären vom Rest der EU, was deren soziale und ökonomische Entwicklung beeinträchtigen würde.
Jedoch sind heutzutage praktisch hunderte Regionalflughäfen in ganz Europa Empfänger von Steuergeldern, ohne dass sie jedoch einen entsprechenden öffentlichen Nutzen erbringen. Genau das sind die Flughäfen, um die es in diesem Informationspapier geht.

Der Richtlinienentwurf hat keine ökonomische Untermauerung

Leider sucht man vergebens nach einer wirtschaftlichen Untermauerung in den Vorschlägen der EU-Kommission für die fortgesetzte Gewährung staatlicher Beihilfen. Zwar erkennt die Kommission an, dass Betriebskostensubventionierung die Wettbewerbsgleichheit zerstört (gleiche Ausgangsbedingungen verschiedener Wettbewerberflughäfen im Markt, Anm.d.A.), indem sie ausführt: "Die Subventionierung von Betriebskosten ist prinzipiell eine sehr verzerrende Art der Beihilfe und kann nur bei Vorliegen außerordentlicher Umstände zugelassen werden."; jedoch stellt der Richtlinienentwurf indirekt in Aussicht, dass fehlende "Betriebsgrößenersparnisse" (führen zu Degressionsgewinnen, Anm.d.A.) kleinerer Flughäfen die Gewährung staatlicher Beihilfen begründen können.

Bessere Netzanbindung kann kein Grund für die Gewährung staatlicher Beihilfe sein

Die vorliegenden Dokumente der Kommission zeigen nicht, dass Beihilfen für kleinere Flughäfen tatsächlich regionales Wachstum fördern können. Es wird lediglich die Vermutung geäußert, dass dies aufgrund "besserer Verbindungen" so sein könnte. Die umfassendste vorliegende Studie der Unternehmensberatung CE Delft, die sich mit diesem Thema befasst, scheiterte an dem Versuch einen kausalen Zusammenhang zwischen verbesserten Verbindungen eines Flughafens und wirtschaftlichem Wachstum herzustellen⁷⁾. Vielmehr ist es so, dass wenn eine verbesserte Netzanbindung Grund genug wäre, staatliche Beihilfen zu gewähren, dann hätte jede Transportart und jedes Unternehmen Ansprüche, subventioniert zu werden.

Fehlende Degressionsgewinne sind ein sehr fragwürdiger Grund für die Gewährung staatlicher Beihilfen

Wie bereits erwähnt suggeriert das Kommissionspapier, dass fehlende Degressionsgewinne (die relative Kostenabnahme bei steigender Produktionsmenge; im Falle von Flughäfen steigendes Passagieraufkommen, steigendes Luftfrachtaufkommen) staatliche Beihilfen durchaus rechtfertigen könnten.
"Flughäfen mit weniger als einer Million Passagieren pro Jahr haben es typischerweise schwer, betriebskostendeckend zu arbeiten. Daraus schlussfolgernd entspricht es dem Normalfall, dass ein Großteil aller Regionalflughäfen durch Subventionen aus der öffentlichen Hand gestützt werden."
Es ist gar nichts Außergewöhnliches für jedwedes kleine oder mittelgroße Unternehmen, im Verhältnis zum Produktionsausstoß höhere Fixkosten zu haben, als größere Unternehmen. Eine solche Begründung würde folglich staatliche Hilfe in allen Bereichen der Volkswirtschaft erlauben und allein deshalb kann dies keine Begründung dafür sein, kleineren Regionalflughäfen staatliche Beihilfen zu gewähren.

Zusätzlich ist festzustellen, dass die derzeit ausgereichten staatlichen Beihilfen gar nicht dazu führen, dass fehlende Degressionsgewinne korrigiert werden, sondern diese werden ab absurdum geführt. Landegebühren und Passagierabgaben sind auf kleineren Flughäfen generell niedriger als auf großen Airports und eben nicht höher! Falls den kleineren Flughäfen tatsächlich Degressionsgewinne fehlen, dann kann die Tatsache dass diese Flughäfen trotzdem niedrigere Gebühren verlangen nur mit der Inanspruchnahme exzessiver staatlicher Beihilfen begründet werden.

So ist es nicht überraschend, dass in den letzten zehn Jahren ausgerechnet Flughäfen mit weniger als 1 Mio. Passagieren um 135% gewachsen sind , Flughäfen mit weniger als 5 Mio. Passagieren liegen bei 79%⁸⁾ und Airports mit mehr als 5 Mio. Passagieren bei gerade noch 29% Wachstum im Zeitraum zwischen 2004 und 2012⁹⁾.
Es scheint so, als explodierten die kleineren Flughäfen geradezu, anstatt dass sie ums Überleben zu kämpfen hätten. Staatliche Beihilfen sind der Grund für das viel schnellere Wachstum kleiner Flughäfen gegenüber den Großen. Diese sehr ernste und unfaire Wettbewerbsverzerrung muss dringend auf den Tisch, muss dringend diskutiert werden.

Das bedeutet auch, dass es bei einem allmählichen Abbau staatlicher Beihilfen nur sehr unwahrscheinlich zu massiven Flughafenschließungen in Europa kommen würde; wahrscheinlicher ist es, dass sich lediglich die Wachstumsraten auf ein Normalniveau einpendeln werden. Der Flughafen Charleroi wird nicht schließen müssen, wenn Ryanair tatsächlich einmal die realen Kosten dieser Infrastruktur zahlen müsste. Das Missverhältnis der Passagiergebühren, die die Fluggesellschaften an den Flughafen zahlen, würde verringert werden, zum Beispiel zwischen den Flughäfen Charleroi (Ryanair) und Zaventem, wo dieselbe Gebühr aktuell bei ca. 1,50 Euro einerseits und bei 20 Euro andererseits liegt.

Die Schaffung gleicher Bedingungen wird dann wahrscheinlich zu einer Angleichung der jährlichen Wachstumsrate Charlerois von 15% in Richtung von Zaventem's 2% führen. In der Tat sollte staatliche Unterstützung völlig ausgeschlossen sein, solange Charleroi Gebühren, die weit unter dem Marktwert liegen, verlangt.

Dies bedeutet auch, dass viel mehr Transparenz, die Flughafengebühren betreffend, gebraucht wird, einschließlich einer gesetzlichen Verpflichtung zur Veröffentlichung und ebenso ist die Zugänglichmachung in einer Datenbank für die breite Öffentlichkeit unverzichtbar! Nutzungsgebühren für das Eisenbahn-Schienennetz müssen in einem standardisierten Format veröffentlicht werden, um fairen Wettbewerb abzusichern. Dieser Ansatz sollte für die Luftfahrt übernommen werden.

Die Dauer der öffentlichen Anhörung sollte verlängert werden

Der Richtlinienentwurf steht für weniger als 3 Monate zur öffentlichen Anhörung offen, vom 03. Juli bis zum 25. September 2013. Die meiste Zeit dieser Periode fiel in den Bereich der Sommerferien, was die Möglichkeiten zur Stellungnahme der Bevölkerung ebenso wie die der Mitglieder des europäischen Parlaments stark einschränkte. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die Mitglieder des EU-Parlaments die volle Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten, schon allein deshalb, weil der Entwurf der alleinigen Kontrolle der EU-Kommission unterliegt und weil er ohne das Zutun des Parlaments fertiggestellt werden kann. Darüber hinaus hat die Kommission vorgeschlagen, die Folgenabschätzung (Studie über ökonomische, soziale und andere Folgen) nur gemeinsam mit der fertiggestellten Richtlinie über staatliche Beihilfen zu veröffentlichen. Dies nimmt der Öffentlichkeit, ebenso wie dem EU-Parlament, die Möglichkeit der Einflussnahme, des Kommentars und nimmt uns allen die Chance, die ökonomische Begründung der Kommission für den derzeitigen Überarbeitungsstand der Richtlinie zu verstehen.
Deshalb fordern wir die Kommission auf, die Studie der Folgenabschätzung sofort zu veröffentlichen und der Öffentlichkeit und dem Parlament drei weitere Monate Zeit für Kommentare, Vorschläge und Antworten einzuräumen.

Im Detail - Die vorgeschlagenen Richtlinien und unsere Sicht darauf

Die EU-Kommission schlägt Richtlinien für drei Kategorien staatlicher Beihilfen für die Luftfahrtindustrie vor: Infrastrukturbeihilfen, operative Beihilfen für Flughäfen und operative Beihilfen für Fluggesellschaften.

Infrastrukturbeihilfen - Was die Kommission vorschlägt...

Die Kommission schlägt vor, solche Beihilfen prinzipiell zuzulassen, jedoch für den Prozentsatz der gesamten Infrastrukturkosten, die gefördert werden dürfen, eine Spanne von 0....75% festzulegen, je nach Größe des Flughafens. Je kleiner der Flughafen, desto größer die Summe der möglichen staatlichen Beihilfen.

...und was getan werden sollte

Wir begrüßen die Begrenzung der Infrastrukturbeihilfen, würden aber auf deren Auslaufen über einen festzulegenden Zeitraum drängen, ebenso wie darauf, dass die Beihilfen bereits in dieser Übergangsphase nicht einfach als Subvention überlassen, sondern als Kredite vergeben werden.

Operative Beihilfen für Flughäfen - Was die Kommission vorschlägt...

Die Kommission schlägt nun vor, rückwirkend grünes Licht für alle in der Vergangenheit gewährten illegalen Subventionen zu geben und weiterhin wird eine Übergangszeit von 10 Jahren vorgeschlagen, in denen Betriebskostenbeihilfen legal gewährt werden dürfen. Zusätzlich möchte die Kommission diese neue Regelung auf alle derzeit anhängigen Betriebskostenbeihilfeverfahren anwenden, unabhängig davon, ob die operativen Beihilfen zum Zeitpunkt ihrer Gewährung rechtens waren oder nicht. Unterdessen sollen bereits gewährte Beihilfen um 10% jährlich heruntergefahren werden, aber es gibt kein ausdrückliches Verbot für die Gewährung neuer staatlicher Beihilfen während dieser Zeit und ebenso gibt es keine Forderung, dass neu gewährte Beihilfen jährlich reduziert werden sollen.

...und was getan werden sollte

Diejenigen operativen staatlichen Beihilfen für Flughäfen, die zu dem Zeitpunkt ihrer Gewährung illegal waren, müssen als illegal erklärt werden! Die rückwirkende Absegnung illegaler Verhaltensweisen, wird bedingt durch die vielen verschiedenen Behörden, die in engster Zusammenarbeit mit der Luftfahrtindustrie agieren, nur dazu führen, dass die neuen Richtlinien abermals ignoriert werden.

Wir haben ernste Befürchtungen, dass der jetzige Richtlinienentwurf zu Bergen neuer staatlicher Beihilfen innerhalb der kommenden 10 Jahre führen wird. Die Rechtswidrigkeit eines Großteils der bisher gewährten Subventionen hat möglicherweise zur zeitweiligen Unterbrechung derartiger Verfahrensweisen geführt. Eine Legalisierung wird jedoch alle Dämme brechen lassen und die Tore weit öffnen für eine Flut von Subventionen. Dort wo Betriebskostenbeihilfen bereits gewährt wurden, müssten sie eigentlich um 10% jährlich reduziert werden. Jedoch will die Kommission die Neuvergabe von Subventionen erlauben, ohne eine schrittweise Reduzierung gesetzlich vorzuschreiben. Dieses Vorhaben wird es politisch unmöglich machen, die Subventionspraxis im Jahre 2013 einfach zu beenden. Es müssen also Begrenzungen der Subventionen festgelegt werden und zwar für bereits bewilligte wie auch für neue Zuschüsse, um sicherzustellen, dass die Subventions-Summen innerhalb der 10-jährigen Auslaufphase sinken anstatt zu steigen. Deshalb schlagen wir vor,die Höchstförderquote im Mix aus bereits gewährten Fördermitteln und neuen Beihilfen um 10% jährlich abzusenken, so dass ein Flughafen im letzten Jahr der zehnjährigen Auslaufphase maximal noch 10% seiner Betriebskosten gefördert bekommen kann.
Nach dem bisherigen Richtlinienvorschlag erscheint es möglich, dass 100% der Betriebskosten subventioniert werden, weil keine Begrenzung der möglichen Förderquote festgelegt ist. Die einzige dort genannte Einschränkung ist die, dass keine staatlichen Beihilfen für Flughäfen mit mehr als 3 Millionen Passagieren jährlich gewährt werden sollen.

Strengere Anforderungen sollten zur Überprüfung der Businesspläne (Kosten-Nutzen-Analysen) formuliert werden. Es sollte nicht mehr automatisch davon ausgegangen werden, dass von einer gescheiterten staatlich geförderten Unternehmung keine Rückzahlung der ausgereichten Beihilfen gefordert wird. Weiterhin sollten auch bereits gescheiterte Geschäftsplanungen in den Entscheidungsprozess über die Gewährung neuer staatlicher Beihilfen für andere Airports mit ähnlichen Passagierzahlen einbezogen werden.

Schlussendlich ist auch nicht klar, wie die Kommission die jährliche Reduzierung der Beihilfen um 10% überhaupt sicherstellen will. Aktuell sind viele gewährte staatliche Subventionen der Kommission ja gar nicht gemeldet worden und zudem werden viele Beihilfen illegal gewährt. Die Staaten haben immer raffiniertere Methoden entwickelt, die Spuren gewährter Subventionen zu verwischen (zum Beispiel durch zwischengeschaltete Gesellschaften und durch Schuldenübernahme). Solange die Kommission nicht über einen vollständigen Überblick über die aktuell in der EU gewährten Subventionen verfügt, stellt sich doch die ernsthafte Frage, wie denn dann die jährliche Reduzierung dieser Subventionen innerhalb der nächsten 10 Jahre vonstatten gehen soll.

Anlaufkostenbeihilfen für Fluggesellschaften -
Was die Kommission vorschlägt...

Die Subventionierung der Anlaufkosten einer Fluggesellschaft soll nur noch über einen Zeitraum von 2 Jahren und maximal in einer Höhe von 50% der Gesamtkosten erlaubt werden.

...und was getan werden sollte

Während wir die Beschränkung dieser Art staatlicher Beihilfen begrüßen, so sind wir dennoch der Meinung, einmal abgesehen von den oben beschriebenen Fällen öffentlicher Dienstleistungspflichten des Staates, dass eine Subventionierung von Fluggesellschaften niemals und in keinem Fall zu rechtfertigen ist. Wenn Fluggesellschaften nicht in neue Fluglinien investieren wollen, trotz der 40 Milliarden Euro indirekter Beihilfen von denen die Fluggesellschaften ja real profitieren, dann sollten solche Fluglinien ganz einfach nicht eröffnet werden! Bestimmte Fluggesellschaften mit Subventionen zu unterstützen, andere jedoch nicht, das ist nichts Anderes als Wettbewerbsverzerrung.

Zusätzlich zu unseren Punkten zu den einzelnen Subventionsarten sollte Folgendes bei der Neufassung der Richtlinien generell beachtet werden:

• Der Redaktionsschluss für die öffentliche Anhörung zur neuen Richtlinie muss aufgeschoben werden, um eine angemessene Debatte des Themas zu ermöglichen.
• Die EU-Kommission muss umgehend die Studie über die Folgenabschätzung veröffentlichen und vom Tag der Veröffentlichung an muss die öffentliche Anhörung weitere drei Monate offen sein.
• Alle staatlichen Beihilfen, gewährte und zukünftige, müssen der EU-Kommission gemeldet werden, klar und detailliert aufgeführt in einer der Öffentlichkeit zugänglichen Datenbank. Dies ist eine unabdingbare Voraussetzung, wenn die EU-Kommission ihren Vorschlag, die Betriebskostenbeihilfen um jährlich 10% zu senken, tatsächlich in die Tat umsetzen will.
• Die Transparenz der Flughafengebühren ist herzustellen in der Art und Weise, wie es für die Nutzungsgebühren der Schienennetze praktiziert wird, so dass die Wettbewerbsverzerrung durch ultraniedrige Flughafengebühren endlich und schnell ein Ende findet.

Die in diesem Informationspapier geschilderten Fakten und Vorschläge stellen handfeste Argumente dar, die Verwendung von Steuergeldern zur Subventionierung der Luftfahrtindustrie endlich und schnellstmöglich auslaufen zu lassen und zwar so schnell, so unumkehrbar und so transparent wie möglich. Die einzig vertretbare Art öffentlicher Subventionierung der Luftfahrt ist im Falle staatlicher öffentlicher Dienstleistungsverpflichtungen für ansonsten vom Verkehr isolierte Regionen zu sehen.


Quellenangaben:

1) http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/ws4_42.xls
2) The climate intensity of low-fare aviation is around 4kg CO2eq/€ (http://www.transportenvironment.org/sites/te/files/media/2006-06_aviation_clearing_the_air_myths_reality_0.pdf) which is around 1.5kg CO2/€. There is currently (at least) €3bn of State aid given a year which leads to >€3bn x 1.5kg = 5MT CO2. An alternative way of estimating the impact is via turnover. €3bn State aid works out at around 2% of €140bn turnover for the EU airlines, which is equal to around a 2% subsidy. This means that fares are around 2% lower than they would be without State aid. With an elasticity of -1 this means 2% higher EU aviation emissions due to the subsidies, which works out at around 3MT of CO2.
3) http://www.ipcc.ch/ipccreports/sres/aviation/index.php?idp=64
4) http://www.transportenvironment.org/publications/does-aviation-pay-its-way
5) Indirect Taxes on International Aviation, Michael Keen and Jon Strand, IMF, WP/06/124S
6) http://stopstanstedexpansion.com/documents/For_richer_and_poorer_(FV).pdf
7) http://www.cedelft.eu/publicatie/the_economics_of_airport_expansion/1363.
"Many studies find a positive correlation between aviation and economic growth, but no causal relationship between connectivity and economic growth was found."
8) http://centreforaviation.com/news/aci-europe-regional-airports-have-seen-sustained-growth-of-international-traffic-over-past-decade-223054
9) Analysis of Eurostat data from http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=avia_paoa&lang=en

Für mehr Information kontaktieren Sie bitte:
Aoife O′Leary | aoife@transportenvironment.org | Telefon Brüssel +32 490561333